ว่าด้วยความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ตามมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญา

โดย ACT โพสเมื่อ May 09,2018

- - ขอบคุณข้อมูลจาก แนวหน้า - -

คอลัมน์ ต่อต้านคอร์รัปชัน : โดยต่อตระกูล-ต่อภัสสร์

ศ.ดร.เมธี ครองแก้วอดีตกรรมการคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และอดีตคณบดี คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เมื่อวันที่ 24 เม.ย.ที่ผ่านมา ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบกลาง ถนนนครไชยศรี ได้อ่านคำสั่ง ไม่รับฟ้องคดีของนายตำรวจชั้นผู้น้อยนายหนึ่งของสถานีตำรวจนครบาลพหลโยธินที่ฟ้องนายตำรวจชั้นผู้ใหญ่ที่เป็นผู้บังคัญบัญชา 2 คน ของโรงพักที่ตัวเองทำงานอยู่ ว่าบังคับขู่เข็ญให้บริจาคเงินจากเบี้ยเลี้ยงเพื่อลงขันซื้อเครื่องปรับอากาศมาใช้ในสำนักงานโดยตัวเองไม่เต็มใจ จึงถือว่าผู้บังคับบัญชาทั้ง 2 คนนี้ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ตามมาตรา 148 และ 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา การที่ศาลฯ ไม่รับฟ้องคดีที่ลูกน้องฟ้องเจ้านายในครั้งนี้ ก็ด้วยเหตุผลว่า ความผิดตามมาตราทั้งสองนี้ ต้องเป็นความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ ซึ่งในกรณีนี้คือการรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน เกี่ยวกับการจับกุมปราบปรามผู้กระทำผิดกฎหมาย และเกี่ยวกับการสืบสวน ไม่ปรากฏว่า ผู้บังคับบัญชาทั้งสองมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับ การจ่ายเงินค่าเบี้ยเลี้ยงแก่โจทก์ผู้ฟ้องแต่อย่างใด จึงไม่เข้าข่ายเป็นการใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่โดยมิชอบ จึงไม่รับฟ้อง

เรื่องเจ้าพนักงานหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐถูกหน่วยงานหรือประชาชนฟ้องว่า กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ โดยเฉพาะความผิดต่อมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญาในกรณีที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้อง หรือโดยทุจริตนั้น เกิดขึ้นอยู่ตลอดเวลา และสำหรับระบบยุติธรรมของไทย ประชาชน ผู้ฟ้องมีสิทธิเลือกได้ด้วยว่าจะฟ้องเองโดยตรงต่อศาลอาญาในกรณีความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ที่มีโทษทางอาญา หรือจะฟ้องต่อองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ไต่สวน ชี้มูล ความผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือ ป.ป.ท. ก็ได้ ซึ่งในแง่มุมหนึ่ง ก็ถือได้ว่าเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนทั่วไปที่เห็นการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทุจริต หรือไม่ถูกต้อง ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ใครก็แล้วแต่ ที่ฟ้อง ที่จะใช้สิทธิ์ในการได้รับความยุติธรรมเต็มที่ แต่ในขณะเดียวกันการเปิดโอกาสให้ประชาชนฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายในความผิดตามมาตรา 157 ได้โดยตรงในระบบศาล ก็เหมือนกับการเปิดช่องให้มีการ "เล่นงาน" หรือ "เอาคืน" เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยไม่ถูกต้อง ไม่เหมาะสม หรือไม่จำเป็น แล้วความสมดุลของเรื่องนี้ ควรจะอยู่ที่ไหน?

แน่นอนว่าเมื่อคดีขึ้นถึงศาล (หรือถึงองค์กรอิสระอย่างเช่น ป.ป.ช. หรือ ป.ป.ท. ก็แล้วแต่) ศาลต้องให้ความเป็นธรรมทั้ง 2 ฝ่าย ในส่วนของสิทธิและ ผลประโยชน์ของประชาชนผู้ฟ้องนั้น ศาลก็ต้องคุ้มครอง เพราะเจ้าพนักงานหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจทางกฎหมาย หรือใช้อำนาจแทนรัฐ อาจจะละเมิดหรือใช้อำนาจที่ผิดหรือเกินเลยไปได้ เพราะฉะนั้นจึงต้องมีบทลงโทษทางอาญาที่จำเพาะเจาะจงกับการกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ด้วย แต่ในขณะเดียวกัน ศาลก็ต้องคุ้มครอง เจ้าหน้าที่ของรัฐด้วย ไม่ให้ถูกร้องเรียนหรือฟ้องร้องโดยไม่เป็นธรรม วิธีที่ศาล (และป.ป.ช. และ ป.ป.ท) ใช้คือการตีความคำว่า "อำนาจหน้าที่" อย่างเคร่งครัด ในลักษณะที่ว่าถ้าการกระทำนั้นไม่เกี่ยวกับหน้าที่โดยตรงหรือเป็นการกระทำนอกหน้าที่ ก็จะไม่มีความผิดตามมาตรา 157 นี้

การตีความอย่างเคร่งครัด หรือจะเรียกอีกนัยหนึ่งว่าการใช้คำนิยามของอำนาจหน้าที่อย่างแคบของศาลนี้ ทำให้คำพิพากษาของศาลหลายคดีที่เกี่ยวกับมาตรา 157 มีลักษณะที่แปลก และอาจจะฝืนความรู้สึกของคนโดยทั่วไป ยกตัว อย่างเช่น คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 7836-7837/2544 พิพากษาว่า จำเลยซึ่งเป็นตำรวจถูกจับได้ขณะร่วมเล่นการพนันไพ่รัมมี ไม่มีความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ตามมาตรา 157 โดยกล่าวว่า "แม้จำเลยจะเป็นเจ้าพนักงานตำรวจมีอำนาจในการจับกุมผู้กระทำผิด แต่เป็นผู้ร่วมกระทำผิดด้วยการร่วมเล่นการพนันรัมมี แล้วจำเลยไม่จับกุมผู้ร่วมเล่นไพ่ รัมมีนั้น ยังถือไม่ได้ว่าเป็นการละเว้นการปฏิบัติ หน้าที่โดยมิชอบโดยมีเจตนาพิเศษ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ร่วมเล่นการพนัน หรือสำนักงานตำรวจแห่งชาติ" หรือตำรวจเจ้าพนักงานสอบสวนที่ซ้อมผู้ต้องขังในห้องขัง ไม่ใช่เพราะต้องการจะเค้นให้สารภาพในคดีลักทรัพย์ แต่เพราะ "หมั่นไส้" ผู้ต้องขัง ศาลก็ตัดสินว่าไม่มีความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ เช่นเดียวกัน (แต่ผิดฐานทำร้ายร่างกายส่วนตัว)

จะเห็นได้ว่าการตีความ "อำนาจหน้าที่" อย่างแคบตามตัวอย่างคดีที่อ้างถึงข้างต้น กับการตีความอย่างกว้าง เพื่อให้ครอบคลุมลักษณะของอำนาจหน้าที่ให้มากที่สุด (แต่อยู่ในกรอบที่เจ้าตัวรับรู้ก่อนแล้ว) จะเป็นเรื่องที่ทำให้การถกเถียงเกี่ยวกับความเหมาะสมของการใช้มาตรา 157 เกิดขึ้นได้ไม่จบสิ้น อย่าลืมว่าในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ จะมีบทบัญญัติให้กำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่ละประเภทอยู่แล้ว ประมวลจริยธรรมเหล่านี้ย่อมถือได้ว่า คือกรอบของอำนาจหน้าที่ในภาพกว้างที่จะควบคุมพฤติกรรมการปฏิบัติงาน ในอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกคนได้ หากมีความผิดจากการไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมนี้ ในขณะนี้ให้ถือว่าเป็นการกระทำผิดทางวินัย แต่รัฐอาจจะเพิ่มให้เป็นความผิดทางอาญาด้วยก็ได้ ใน กฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น ข้าราชการพลเรือน พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 82(1) ก็ระบุไว้ว่า ข้าราชการพลเรือนต้องปฏิบัติหน้าที่ราชการด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต และเที่ยงธรรม ซึ่งความซื่อสัตย์ สุจริต นี้ก็มีคำนิยามที่เป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปแล้วว่า คือการไม่ใช้ตำแหน่งหน้าที่เพื่อก่อให้เกิดผลประโยชน์อันไม่ชอบแก่ตนเองหรือพรรคพวก ในบางประเทศความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ให้รวมถึงการ กระทำความผิดทางกฎหมายทุกประเภท หากเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำความผิดตามกฎหมายใดก็แล้วแต่ ที่ถึงแม้จะไม่เกี่ยวกับงานโดยเฉพาะเจาะจงที่ตัวเองทำอยู่ หากความผิดนั้นมีความรุนแรงพอ ก็อาจอยู่ในข่ายต้องถูกลงโทษในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐได้ เพราะจุดประสงค์หลักของการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ คือการรักษา "ความไว้เนื้อเชื่อใจ" หรือ Trust ที่ประชาชนจะให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐเหล่านี้นั่นเอง

โดยสรุปแล้ว มีปัญหาที่เกิดขึ้นกับการใช้มาตรา 157 เพื่อจัดการกับการปฏิบัติหน้าที่อันมิชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ พอๆ กับคุณูปการของมาตรานี้ต่อการทำงานของระบบยุติธรรมของไทยในปัจจุบัน แต่กฎหมายที่ดีไม่ควรจะมีช่องว่างให้ถูก "บิดเบือน (abused)" การใช้ จนก่อให้เกิดความสับสน วุ่นวาย เหมือนกับการใช้มาตรา 157 ในขณะนี้ มีทางออกอยู่หลายทางที่เราสามารถนำมาใช้กับมาตรา 157 ได้ ในประการแรกเลยก็คือ ถ้าเราสามารถมีตัวบทที่ระบุลักษณะความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐชัดเจน ก็ให้เราใช้มาตราดังกล่าว เช่น ถ้าเป็นการรับสินบนก็มาตรา 149 ถ้าเป็น ผลประโยชน์ทับซ้อนก็มาตรา 152 เป็นต้น เมื่อทำได้เช่นนี้แล้ว กฎหมาย "กวาดกอง" อย่างเช่น มาตรา 157 นี้ก็ไม่จำเป็น จะยกเลิกเสียเลยก็ได้ หรือหากไม่ยกเลิก ก็จำกัดการใช้ให้ยากขึ้น เหมือนกับประเทศที่ใช้ระบบ civil law ต้นแบบ เช่น ฝรั่งเศสหรือเยอรมนี ที่ผู้ที่ฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางอาญาได้จะต้องเป็นอัยการเท่านั้น ไม่ใช่ใครก็ได้ อยากจะฟ้องใคร ก็เดิน ไปฟ้องที่ศาลได้ หรือหากจะเก็บมาตรา 157 เอาไว้ ก็น่าจะแยกเรื่องทุจริต (corruption) ออกจากเรื่องประพฤติมิชอบ (misconduct in office) แล้วกำหนดขอบเขตของความผิดให้ชัดเจนขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นความผิดที่เป็นการทุจริตนั้น ถ้าจะนิยามให้เป็นมาตรฐานว่า หมายถึง การได้ประโยชน์โดยมิชอบโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐในตำแหน่งหน้าที่แล้ว การใช้มาตรา 157 (ใหม่) คงจะง่ายขึ้นเยอะ