หยุดโกงได้ก่อนเกิด ด้วยวิชาการบริหารความเสี่ยง

โดย ACT โพสเมื่อ May 02,2018

- - ขอบคุณข้อมูลจาก แนวหน้า - -

คอลัมน์ ต่อ ต้าน คอร์รัปชัน : โดย รศ.ดร.ต่อตระกูล ยมนาค และดร.ต่อภัสสร์ ยมนาค

เป็นที่น่ายินดีที่ปีนี้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) จัดโครงการตรวจสอบประเมินความเสี่ยงโครงการของหน่วยงานภาครัฐ โดยโครงการนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อตรวจสอบโครงการของหน่วยงานภาครัฐที่มักมีปัญหาการทุจริต หรือเพื่อไปตรวจสอบการดำเนินการอื่นใดที่อาจก่อให้เกิดการทุจริต เพื่อลดโอกาสการทุจริต

ผมได้รับทราบโครงการนี้เมื่อได้รับเชิญให้เป็นหนึ่งในคณะอนุกรรมการตรวจสอบประเมินความเสี่ยงโครงการของหน่วยงานภาครัฐ โดยให้เป็นหนึ่งในสองผู้ทรงคุณวุฒิหรือผู้เชี่ยวชาญ ผมถือว่าเป็นการให้เกียรติอย่างยิ่ง เพราะผมสนใจในวิชาการบริหารความเสี่ยงหรือ Risk Management ผมเคยได้มีโอกาสเป็นประธานคณะกรรมการการบริหารความเสี่ยงของสถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย จึงได้ทราบประโยชน์อย่างมากในการใช้หลักวิชาการบริหารความเสี่ยงมาค้นหาจุดเสี่ยงและจัดลำดับความสำคัญ เพื่อชี้เป้าที่คุ้มค่าต่อการเลือกจุดที่จะเข้าไปตรวจสอบ โดยก่อนหน้านี้ผมก็ไม่เคยรู้มาก่อนว่าการบริหารความเสี่ยงนั้นเป็นวิชาการเฉพาะด้าน และก็พบเสมอว่าผู้คนส่วนใหญ่เข้าใจผิดว่าเมื่อหน่วยงานสั่งให้มีการทำรายงานเรื่องการบริหารความเสี่ยงนั้น คือการคาดการณ์หาความเสี่ยงภัยต่างๆ ในอนาคต ซึ่งก็จะใช้วิธีนั่งคิดนั่งเขียนเอาเองแล้วไปเสนอว่าหน่วยงานของเรามีอะไรที่เสี่ยงต่ออันตรายที่จะเกิดขึ้นในอนาคตบ้างเท่านั้น บางแห่งที่ทำเป็นขั้นตอนขึ้นหน่อยก็จะจัดให้มีการประชุมระดมสมองหาประเด็นต่างๆ ที่คิดว่าเป็นเรื่องเสี่ยงภัยสำหรับงานที่ทำอยู่ แต่ส่วนใหญ่ผลก็จะออกมาเป็นเรื่องความเสี่ยงจากภัยพิบัติต่างๆ เช่น ไฟไหม้ น้ำท่วม ซึ่งมักจะไปตรงกับเรื่องประกันความเสี่ยงด้วยการประกันภัย กลายเป็นเรื่องความสำคัญของการประกันภัยต่างๆ ไป

แต่ในเทคนิคการบริหารความเสี่ยงตามหลักวิชาการนั้น มุ่งหาและชี้จุดอันตรายขององค์กรหรือว่าถ้าหากเกิดเหตุนั้นแล้วจะทำให้เกิดความล้มเหลวและภัยพิบัติอย่างร้ายแรงต่อการดำเนินการไปสู่จุดมุ่งหมายใหญ่ขององค์กรนั้นขนาดไหน และจะมีขั้นตอนคิดป้องกันหรือลดภัยอันตรายแต่ละจุดลงได้อย่างไร โดยตามหลักวิชาการ การบริหารความเสี่ยง มีความหมายว่า "การจัดการความเสี่ยง ทั้งในกระบวนการในการระบุ วิเคราะห์ (Risk Analysis) ประเมิน (Risk Assessment) ดูแล ตรวจสอบ และควบคุมความเสี่ยงที่สัมพันธ์กับ กิจกรรม หน้าที่และกระบวนการทำงาน เพื่อให้องค์กรลดความเสียหายจากความเสี่ยงมากที่สุด อันเนื่องมาจากภัยที่องค์กรต้องเผชิญในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง"

ดังนั้น ถ้าอธิบายตามหน้าที่ของคณะอนุกรรมการ ป.ป.ช. ชุดนี้ ก็คือ "การประเมินความเสี่ยงของโครงการหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ต่อโอกาสที่จะเกิดการทุจริตคอร์รัปชันขึ้นได้ และนำผลการศึกษาไปใช้ในการเลือกเข้าไปตรวจสอบ ตลอดจนหาแนวทางปรับปรุงระบบการทำงานเพื่อใช้ป้องกันอันตรายจากความเสี่ยงจากการทุจริตในจุดต่างๆ มิให้เกิดขึ้นตั้งแต่ต้นตอ"

ในหลักการของการป้องกันการทุจริตก็คือต้องหยุดก่อนเกิด เพราะถ้าหากการทุจริตเกิดขึ้นแล้ว จะยากที่จะหาหลักฐานย้อนหลังได้ เพราะผู้ที่กระทำการทุจริตในการทุจริตประพฤติมิชอบในวงราชการ มักจะไม่ทิ้งร่องรอยหลักฐานไว้เหมือนกับคดีฆาตกรรม ซึ่งมักจะมีพยานและหลักฐานทิ้งไว้ให้สืบหาผู้กระทำผิด แต่การทุจริตนั้น ส่วนใหญ่จะไม่มีหลักฐานทิ้งไว้ให้พิสูจน์หลักฐาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทุจริตทางด้านการจัดซื้อจัดจ้าง ดังเห็นได้จากสถิติปริมาณคดีที่เข้าสู่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้งหมดในปี 2560 จำนวน 406 เข้าไต่สวนข้อเท็จจริง มีจำนวนถึง 131 คดีที่ต้องให้ข้อกล่าวหา หลุดตกไป ยิ่งดูสถิติเกี่ยวกับคดีเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างและการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ ที่กรรมการ ป.ป.ช. มีมติไม่ชี้มูลความผิดไปมีจำนวนถึง 58 คดี เทียบกับที่มีการชี้มูลทางอาญาและทางวินัย 103 คดี หมายความว่าเกินครึ่งหนึ่งไม่สามารถหาหลักฐานเพียงพอที่จะชี้มูลความผิดได้

จากสถิติปริมาณคดีที่อยู่ในระหว่างดำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริง พบว่าเป็นคดีความผิดเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง มีจำนวนเพิ่มมากขึ้นเป็นอันดับหนึ่งของคดีทั้งหมด และมีจำนวนมากเพิ่มขึ้นในอัตราสูง นับตั้งแต่ปี พ.ศ.2558 ถึง พ.ศ. 2560 มีจำนวนคดีอยู่ระหว่างการดำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างมีจำนวน 877 คดี ในปีพ.ศ. 2558 จำนวน 1,042 คดี ในปีพ.ศ. 2559 และล่าสุดเพิ่มเป็น 1,278 คดีในปี พ.ศ. 2560

ดังนั้นหน่วยงานที่มีหน้าที่ตรวจสอบอย่าง ป.ป.ช. ควรจะหาจุดอ่อนในระบบจัดซื้อจัดจ้างที่เป็นจุดเสี่ยงที่ก่อให้เกิดการทุจริต ถึงแม้จะได้มี พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้าง และ การบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ออกมาใช้แทนระเบียบสำนักนายกฯ ให้รัดกุมขึ้นมากแล้วก็ตาม ก็ยังไม่ควรลืมที่ระดมสมองหาจุดเสี่ยงของการทุจริตในด้านอื่นๆ เช่น เรื่องทุจริตด้านการเงินการธนาคาร และเรื่องการทุจริตเชิงนโยบาย ที่เคยทำให้ประเทศไทยเสียหายมหาศาลมาหลายครั้งหลายคราว

จุดเริ่มต้นของขบวนการบริหารความเสี่ยง คือการจัดประชุมระดมสมองของผู้ที่เกี่ยวข้อง เพื่อระดมหาจุดเสี่ยงต่างๆ และมีการระดมสมองจากผู้ชำนาญในการสอบสวนคดีต่างๆ เพื่อหาวิธีทางกฎหมาย ทางวินัย และทางระเบียบบริหารการจัดซื้อจัดจ้างที่จะนำมาใช้ในการป้องกันในจุดที่เสี่ยงต่อการทุจริตคอร์รัปชันนั้นๆ ต่อไปได้

ปัญหาขั้นต่อไป หากได้ทำตามระบบการบริหารความเสี่ยงเป็นขั้นเป็นตอน มาตามที่อธิบายมาแล้วนี้ ก็คือการที่จะพบจุดเสี่ยงเป็นร้อยเป็นพันรายการ จึงจำเป็นต้องมีขบวนการคัดเลือก จัดอันดับความสำคัญของจุดเสี่ยงต่างๆ ซึ่งก็มีกระบวนการในวิชาบริหารความเสี่ยงที่จะจัดอันดับความสำคัญโดยใช้การประเมินทุกจุดเสี่ยงในสองด้านคือ เรื่องของโอกาสที่จะเกิดขึ้นว่ามีมากน้อยเพียงใด และประเมินค่าความเสียหายที่จะเกิดขึ้น หากมีการทุจริตขึ้นจริงในจุดความเสี่ยงนั้นๆ เพื่อได้ตัวเลขไปจัดอันดับทางสถิติได้ เช่น การรับสินบนของตำรวจจราจร อาจจะมีโอกาสเกิดขึ้นได้อันดับสูงสุดในหน่วยงานตำรวจ แต่เมื่อเกิดขึ้นความเสียหายจะน้อยเพียง 50-500 บาทที่ราชการต้องสูญเสียค่าปรับไป เมื่อเทียบกับความเสียหายเนื่องจากการที่ข้าราชการกระทรวงศึกษาธิการ รับสินบนจากสำนักพิมพ์ที่ไม่มีคุณภาพให้ได้มาทำตำราเรียนที่มีโอกาสเกิดขึ้นน้อยครั้งกว่า แต่ถ้าเกิดขึ้นจะมีผลร้ายสูงกว่ามากเพราะจะกระทบในวงกว้างต่อการศึกษาของนักเรียนจำนวนเป็นล้านๆ คน ดังนั้นการประเมินความเสี่ยงจึงต้องประเมินทั้งโอกาสที่จะเกิด และผลความเสียหายทั้งในด้านตัวเงินและด้านอื่นๆ

สุดท้ายขออ้างอิงถึงหน่วยงานระดับโลกที่ได้ใช้การบริหารความเสี่ยงมาป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันแล้ว คือ ICAC หรือหน่วยงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตของฮ่องกงที่มีชื่อเสียงมาก ได้ใช้กระบวนการบริหารความเสี่ยงนี้ โดยใช้ในการชี้จุดเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตขึ้นได้ในหน่วยงานรัฐ แล้วหามาตรการป้องกันไม่ให้มีโอกาสขึ้นตั้งแต่ต้น ดังนั้นหากภาคราชการไทยสามารถนำหลักวิชาการบริหารความเสี่ยงมาใช้ค้นหาต้นเหตุการทุจริตได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ก็จะสามารถเข้าไปป้องกันในจุดเสี่ยงต่อการคอร์รัปชันได้ตรงเป้า เพื่อการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันอย่างมีประสิทธิผล