Hot Topic!
4 คำถามเรื่องการใช้เงินของภาครัฐ
โดย ACT โพสเมื่อ Jul 17,2017
- - สำนักข่าว กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 17/07/60 - -
อาทิตย์ที่แล้วมีข่าวคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบอนุมัติโครงการก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงกรุงเทพ-โคราช ซึ่งจะมีการใช้เงินในโครงการนี้อย่างน้อย 1.79 แสนล้านบาท โครงการนี้ตั้งแต่มีข่าวว่าจะมีการลงทุน ก็มีเสียงคัดค้านจากองค์กรต่างๆมากมาย ทั้งสื่อมวลชน องค์กรที่ต่อต้านคอร์รัปชั่น วงวิชาการ และผู้หลักผู้ใหญ่ของบ้านเมืองที่เคยอยู่ในวงราชการ ประเด็นที่ส่วนใหญ่ไม่สบายใจก็คือความไม่โปร่งใสของโครงการและกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง แต่รัฐบาลก็ดูจะเฉยๆและยังเดินหน้าต่อไป พูดถึงเฉพาะแต่ประโยชน์ต่างๆที่จะได้ ซึ่งก็เหมือนกับโครงการลงทุนอีกหลายโครงการที่รัฐบาลได้อนุมัติในปีนี้และถูกวิพากษ์วิจารณ์ในลักษณะเดียวกันคือ ความไม่โปร่งใสและกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง เช่น โครงการจัดซื้อเรือดำน้ำจากประเทศจีน วงเงิน 13,500 ล้านบาท และล่าสุดโครงการก่อสร้างหอชมเมืองกรุงเทพมหานคร วงเงิน 4,621 ล้านบาท รวมแล้วเป็นวงเงินเกือบสองแสนล้านบาท เงินมากเช่นนี้ต้องถือเป็นการลงทุนสำคัญของประเทศที่ต้องสร้างประโยชน์ให้กับประเทศและประชาชน
ตามหลักบริหารราชการแผ่นดิน ในเรื่องการลงทุนของภาครัฐ ปรกติสำหรับประเทศด้อยพัฒนาอย่างไทยที่มีทรัพยากรการเงินจำกัดและยังมีประชากรที่ยากจนอยู่มาก (ล่าสุดประมาณ 14 ล้านคนตามข้อมูลลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อยของรัฐบาล) การใช้จ่ายในวงเงินที่มากมายเช่นนี้จำเป็นต้องมีความละเอียดรอบคอบว่าเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อเศรษฐกิจและจะเป็นประโยชน์ต่อความเป็นอยู่ของคนในประเทศในอนาคต
ในทางเศรษฐศาสตร์ การลงทุนภาครัฐจะต้องผ่านการศึกษาเปรียบเทียบจนแน่ใจว่าเป็นการใช้เงิน (ซึ่งส่วนใหญ่คืองบประมาณแผ่นดินที่มาจากภาษีของประชาชนหรือการกู้ยืมซึ่งก็คือภาระของผู้เสียภาษีในอนาคต) อย่างคุ้มค่า มีการศึกษาวิเคราะห์เป็นอย่างดีจนมีเหตุมีผลเพียงพอที่จะใช้เงินลงทุนเพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน
ในลักษณะนี้ สำหรับโครงการลงทุนที่รัฐบาลได้อนุมัติไปสามโครงการที่ว่า คำถามคงมีว่าได้มีการศึกษาวิเคราะห์โครงการทั้งสามโครงการในลักษณะที่ควรจะต้องทำหรือไม่ ซึ่งที่ควรต้องศึกษาวิเคราะห์เพราะสำคัญต่อการตัดสินใจเพื่อการลงทุนของประเทศก็คือ
หนึ่ง ได้มีการศึกษาหรือไม่ว่าโครงการเหล่านี้ โดยเฉพาะโครงการก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงกรุงเทพ-โคราช มีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ ถือเป็นโครงการที่ต้องลงทุนเพราะสำคัญมากกว่าโครงการอื่นๆในการพัฒนาเศรษฐกิจและการยกระดับความเป็นอยู่ของคนในประเทศ
นี่คือโจทย์ว่าด้วยการเลือกโครงการ (choice of project) ที่ควรต้องมีการจัดลำดับความสำคัญของโครงการลงทุนต่างๆแล้วว่าโครงการรถไฟความเร็วสูงนี้มีความสำคัญในระดับต้นๆ (priority) ต่อการพัฒนาประเทศจนต้องเร่งดำเนินการ เป็นการลงทุนที่จะให้ประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและคนในประเทศมากกว่าโครงการอื่นที่รัฐบาลอาจใช้เงินจำนวนเดียวกันคือ 1.79 แสนล้านบาท ลงทุนได้ ไม่ว่าจะเป็นการลงทุนด้านการศึกษา สาธารณสุข ระบบชลประทานในภาคเกษตร การลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานให้เกิดการจ้างงานในสี่จังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือสร้างระบบป้องกันน้ำท่วมถาวรในเขตกรุงเทพและปริมณฑล นี่คือการศึกษาแรกที่ควรต้องมี
สอง มีการศึกษาหรือไม่ถึงผลดีและผลเสียของโครงการเหล่านี้ต่อระบบเศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของคนในประเทศ ว่าคนในประเทศได้ประโยชน์อย่างไรจากการใช้เงินดังกล่าว ได้มีการวิเคราะห์หรือไม่ถึงต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้จากการลงทุน (cost-benefit analysis) ซึ่งเป็นการวิเคราะห์ปกติที่ต้องทำเป็นประจำอยู่แล้วในทุกการลงทุนทั้งของภาครัฐและเอกชน การศึกษาวิเคราะห์ดังกล่าวจะชี้ชัดว่าโครงการที่รัฐบาลได้เลือกลงทุนนั้นจะให้ประโยชน์มากหรือน้อยต่อเศรษฐกิจและคนในประเทศเทียบกับต้นทุนและค่าเสียโอกาสของเงิน 1.79 แสนล้านบาท โดยเฉพาะในประเด็นการจ้างงาน การสร้างรายได้ และผลที่จะมีต่อภาพรวมของเศรษฐกิจ หลังได้รวมผลจากตัวทวีคูณต่างๆที่จะเกิดจากการใช้จ่ายของภาครัฐหักด้วยต้นทุนและค่าเสียโอกาสที่เกิดขึ้น การศึกษานี้จะทำให้รัฐบาลมีข้อมูลสำคัญประกอบการตัดสินใจว่าเงินที่จะใช้ลงทุนในโครงการที่รัฐบาลจะลงทุนนั้นคุ้มค่าหรือไม่ มีผลดีผลเสียอย่างไรต่อเศรษฐกิจ เทียบกับการลงทุนในทางเลือกอื่นๆ
สาม คือ ผลกระทบทางการเงินจากการใช้เงิน 1.79 แสนล้านบาทของภาครัฐที่จะมีต่อฐานะการคลังของประเทศ ซึ่งคำตอบจะขึ้นอยู่ว่าเงิน 1.79 แสนล้านบาทนี้จะมาจากที่ไหน ถ้าเงินมาจากงบประมาณแผ่นดินในอนาคต ก็ต้องถามว่ารัฐบาลจะตัดทอนการใช้จ่ายในงบประมาณประเภทไหนลงในอนาคตเพื่อให้สามารถใช้จ่ายในโครงการลงทุน เช่น รถไฟความเร็วสูงได้ หรือจะเพิ่มภาระให้กับประชาชนโดยการขึ้นภาษี
และถ้าในที่สุดแล้ว เงินงบประมาณมีไม่พอ รัฐบาลต้องกู้ยืม คำถามก็คือภาระหนี้ที่จะเกิดขึ้น จะมีมากน้อยแค่ไหน และภาครัฐจะสามารถหาเงินมาชำระหนี้ได้หรือไม่ ยิ่งถ้าโครงการการลงทุนเกิดขาดทุน ไม่สามารถหารายได้ได้อย่างที่คาด หรือโครงการไม่มีความเป็นไปได้ในเชิงพาณิชย์ ซึ่งถ้าทั้งหมดนี้เกิดขึ้น ก็คงสร้างภาระมากต่อฐานะการคลังของประเทศ คำถามเหล่านี้ ปัจจุบันไม่มีการชี้แจงเพราะในการแถลงข่าวหรือการอธิบายของเจ้าหน้าที่รัฐไม่ได้พูดถึงประเด็นเหล่านี้ พูดแค่อัตราค่าโดยสารและปริมาณคนที่จะใช้บริการ โดยไม่รู้ว่าในที่สุดแล้วโครงการจะขาดทุนหรือกำไรและจะเป็นภาระต่อการคลังของประเทศต่อไปหรือไม่
สี่ ก็คือ กระบวนการคัดเลือกบริษัทหรือประเทศที่จะเข้ามาดำเนินโครงการว่ามีวิธีการคัดเลือกอย่างไร มีการแข่งขันหรือไม่ ที่จะทำให้มั่นใจได้ว่าได้เลือกผู้ดำเนินการที่จะให้ประโยชน์สูงสุดต่อประเทศ ในต่างประเทศ กระบวนการเหล่านี้ต้องโปร่งใส เพื่อนำไปสู่การตัดสินใจที่มีเหตุมีผล และลดโอกาสของการเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่น รวมถึงลดประเด็นแอบแฝงและผลประโยชน์ขัดแย้งที่อาจมากับการคัดเลือกผู้ที่จะดำเนินโครงการ โดยเอาเรื่องอื่นๆที่ไม่เกี่ยวกับโครงการเข้ามาพ่วง โดยเฉพาะถ้าเป็นบริษัทที่เป็นตัวแทนหรือนายหน้ากลุ่มผลประโยชน์จากต่างประเทศ ซึ่งนายหน้านี้อาจจะอยู่ในต่างประเทศหรืออยู่ในประเทศไทย
ในเรื่องนี้ ถ้ากระบวนการการคัดเลือกไม่โปร่งใส ไม่มีการแข่งขัน เป็นการจัดสรรเพื่อแลกเปลี่ยนผลประโยชน์แบบยื่นหมูยื่นแมว เช่น ถ้าจีนได้โครงการรถไฟความเร็วสูง จีนก็จะเข้ามาลงทุนในโครงการอื่นๆของประเทศไทยเป็นการแลกเปลี่ยน เหล่านี้คือตัวอย่างของการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่มีการแข่งขันตามกลไกตลาด เป็นการใช้วิธีผูกขาด ตัดตอน จัดสรรทรัพยากรเศรษฐกิจ ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์ เข้าใจกันดีว่าเป็นการจัดสรรทรัพยากรเศรษฐกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพ นำไปสู่การสูญเสียของประเทศ และเปิดประตูให้กับการทุจริตคอร์รัปชั่น
นี่คือสี่ประเด็นหรือสี่คำถามที่สำคัญต่อการตัดสินใจด้านการลงทุนของประเทศที่ควรต้องศึกษาวิเคราะห์ในทุกโครงการลงทุนของภาครัฐ ถือเป็นเรื่องปรกติที่ต้องทำ แม้ในประเทศไทยเอง ในอดีตก็ทำ มีการเตรียมข้อมูลและมีหน่วยงานศึกษาวิเคราะห์ประเด็นเหล่านี้ เช่น สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจของรัฐบาล เพื่อตอบคำถามและยืนยันในความมีเหตุมีผลของการตัดสินใจ
สำหรับโครงการการลงทุนของรัฐบาลทั้งสามโครงการที่พูดถึงนี้ ยังไม่มีข้อมูลว่าได้มีการวิเคราะห์ศึกษาในประเด็นเหล่านี้หรือไม่ ซึ่งคิดว่าคงต้องมี ดังนั้นถ้ามี ควรต้องรีบชี้แจง แต่ถ้าไม่มีและคณะรัฐมนตรีได้ตัดสินใจอนุมัติโครงการไปโดยไม่มีข้อมูลที่จำเป็นต่อการตัดสินใจอย่างเพียงพอ ก็ต้องถือเป็นการทำหน้าที่ที่บกพร่อง ในทางกฎหมาย ถ้าการตัดสินใจลงทุนเกิดผิดพลาดนำไปสู่ความเสียหาย ความผิดจะไม่เกิดขึ้นกับผู้ตัดสินใจ ถ้าการตัดสินใจนั้นยืนอยู่บนข้อมูลที่ครบถ้วนเพียงพอและเป็นการตัดสินใจที่มีเหตุมีผลตามข้อมูลที่มีอยู่ในช่วงที่ตัดสินใจ
ตรงกันข้าม ถ้าเป็นการตัดสินใจที่ไม่มีข้อมูลเพียงพอตอนตัดสินใจ ต้องถือว่ามีความผิด เป็นความประมาทเลินเล่อร้ายแรงที่ตัดสินใจโดยไม่มีข้อมูล ทำให้เกิดความเสียหาย
อันนี้คือประเด็นที่ผู้ที่เข้ามาทำหน้าที่สาธารณะ เช่น คณะรัฐมนตรีปัจจุบัน ต้องตระหนักและถือเป็นความรับผิดชอบร่วมกันของคณะรัฐมนตรีทั้งคณะ
'ประเด็นที่ส่วนใหญ่ไม่สบายใจก็คือความไม่โปร่งใสของโครงการและกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง'
กระบวนการคัดเลือกบริษัทหรือประเทศที่จะเข้ามาดำเนินโครงการว่า มีวิธีการคัดเลือกอย่างไร มีการแข่งขันหรือไม่ ที่จะทำให้มั่นใจได้ว่า ได้เลือกผู้ดำเนินการที่จะให้ประโยชน์สูงสุดต่อประเทศ