ก่อนอื่นเราควรทำความเข้าใจจากคำชี้แจงของ ป.ป.ช. ในคดีสนามฟุตซอลที่เขียนไว้ตอนหนึ่งว่า “ผู้ถูกกล่าวหาซึ่งประกอบด้วยผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการระดับสูง และกลุ่มเอกชน มีพฤติการณ์ร่วมกันทุจริตเชิงนโยบายและเป็นตัวการร่วมกันในลักษณะการแบ่งหน้าที่กันทำ ตามบทบาทตามหน้าที่และอำนาจที่แต่ละคนมี และเป็นการสนับสนุนช่วยเหลือซึ่งกันและกันในการกระทำความผิด โดยผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เจ้าหน้าที่ของรัฐและเอกชน ร่วมดำเนินการอย่างเป็นระบบและเป็นกระบวนการ โดยทุจริตตั้งแต่ขั้นตอนการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบประมาณปี พ.ศ. 2555 (งบแปรญัตติ) ให้กับสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาในจังหวัดนครราชสีมาและจังหวัดอื่น รวมจำนวน 18 จังหวัด วงเงินประมาณ 4,459,420,000 บาท ใน 2 โครงการหลัก หนึ่งในนั้นคือ โครงการก่อสร้างสนามกีฬาฟุตซอล รวมถึงมีการวางแผนในการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างอีกหลายประการ เพื่อให้กลุ่มเอกชนที่เป็นพรรคพวกของตนเองได้เข้าเป็นคู่สัญญาและการก่อสร้างสนามกีฬาฟุตซอลไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างแท้จริงตรงตามวัตถุประสงค์”

ศาสตราจารย์เมธี ครองแก้ว[i]อดีตกรรมการ ป.ป.ช. ให้ความเห็นว่า โครงการที่เกิดคอร์รัปชันเชิงนโยบายมักมีลักษณะ 3 ประการ คือ 1. ขาดคำตอบที่สมเหตุสมผลมาอธิบายต่อสาธารณชนว่าในการตัดสินใจกำหนดนโยบายของฝ่ายบริหารทำไมจึงเลือกทำแบบนี้ 2. มักเป็นการตัดสินใจโดยยึดความสำเร็จ (Output) ในทางกายภาพมากกว่าผลสัมฤทธิ์ (Outcome) ที่ส่งผลในเชิงเศรษฐศาสตร์[ii] 3. มักใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือสนับสนุนโดยไม่คำนึงถึงผลสัมฤทธิ์

จากการศึกษา ผู้เขียนเห็นว่า

อำนาจที่ทำให้เกิดคอร์รัปชันเชิงนโยบายต้องมาคู่กัน คือ 1) อำนาจทางการเมืองและอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินระดับสูงที่สามารถกำหนดนโยบายของรัฐหรือของหน่วยงาน ที่ทำให้เกิดการใช้หรือจัดสรรทรัพยากรของรัฐ การบริหารจัดการทางเศรษฐกิจของภาครัฐและภาคเอกชน และ 2) อำนาจในการสร้างความชอบธรรมทางกฎหมาย (Legalize) ให้กับนโยบายนั้นได้

ประการหลังนี้เคยทำให้เกิดความเข้าใจผิดว่าคอร์รัปชันเชิงนโยบาย “ไม่ใช่การทุจริต” เป็นแต่เพียงการประพฤติมิชอบ[iii] ที่อาจถูกลงโทษด้านจริยธรรมและความผิดทางวินัยเท่านั้น

คอร์รัปชันเชิงนโยบายจึงเป็นความสัมพันธ์อย่างเป็นระบบระหว่างอำนาจกับคอร์รัปชัน กล่าวคือ เป็นปัญหาที่เกิดจากโครงสร้างอำนาจที่เอื้อให้เกิดการทุจริต ขณะเดียวกันอำนาจนั้นก็สามารถปิดกั้นกลไกการตรวจสอบจากกลไกอื่นของรัฐ สื่อมวลชนและประชาชนก็ถูกปิดกั้นเพราะขาดความโปร่งใส

นโยบายที่ปูทางไปสู่โครงการที่คอร์รัปชัน มักใช้วาทกรรมลวงบอกกล่าวประชาชนแต่เหตุผล ‘ด้านดี’ เพื่อยืนยันความ ‘เหมาะสม’ ว่านโยบายหรือแนวทางเช่นนั้นจะสร้างการเปลี่ยนแปลง พัฒนา หรือแก้ไขปัญหาของประชาชน เช่น เร่งรัดกระตุ้นเศรษฐกิจ แก้ปัญหาขาดแคลนที่ทำกินของประชาชน จากนั้นก็อ้างความ ‘จำเป็น’ ต้องเร่งรัดดำเนินการจนเป็นเหตุให้เกิดโครงการที่มีลักษณะพิเศษเช่น เกิดขึ้นนอกเหนือแผนงานปรกติ หรือมีขั้นตอนดำเนินการที่ผิดหลักปฏิบัติทั่วไป

ความชอบธรรมตามกฎหมาย[iv] ทำได้หลายวิธีเช่น ‘ออกใหม่ แก้ไข หรือยกเว้น’ กฎหมาย กฎ ระเบียบ นโยบาย หรือแผนการลงทุนที่เคยมีอยู่ แต่จะทำด้วยรูปแบบหรือระดับใดขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของเรื่องนั้นๆ และอำนาจของหัวหน้าเครือข่าย เช่น ถ้าเป็นรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน กองทุนหมุนเวียน ก็มักให้คณะกรรมการมีมติหรือนโยบายก่อน แล้วมอบหมายให้ฝ่ายบริหารไปดำเนินการ เป็นต้น

การใช้ทรัพยากรและอำนาจของรัฐแต่ขับเคลื่อนด้วยแรงจูงใจและกระบวนการที่ผิด ย่อมทำให้เกิดความเสี่ยงทั้งในระดับนโยบายและขั้นตอนปฏิบัติ กล่าวคือ เริ่มขึ้นโดยขาดการตรวจสอบตามเกณฑ์ เช่น ลัดขั้นตอนศึกษาความเหมาะสม ไม่ทำรายงานสำรวจผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ขาดการรับฟังความเห็นของประชาชน และเมื่อเริ่มดำเนินการก็ใช้วิธีพิเศษในการจัดซื้อจัดจ้างหรือคัดเลือกคู่สัญญา ปกปิดข้อมูลบางส่วน ทำให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม

มีข้อสังเกตว่า คอร์รัปชันขนาดใหญ่มักริเริ่มจากเอกชนและจำเป็นต้องอาศัยข้าราชการให้ช่วยวางแผน กำหนดขั้นตอน เพราะข้าราชการมีอำนาจตามตำแหน่งหน้าที่และมีความชำนาญในกลไก กฎระเบียบราชการดีกว่านักการเมือง

กล่าวโดยสรุป ‘คอร์รัปชันเชิงนโยบายคือ กระบวนการทุจริตที่อาศัยอำนาจตามกฎหมายในการกำหนดนโยบายของรัฐหรือหน่วยงานรัฐ ที่มีผลต่อการใช้หรือจัดสรรทรัพยากรของรัฐ การค้าการลงทุน โดยมีเจตนาแอบแฝงเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์ที่ครองอำนาจหรืออิทธิพลในรัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐ’

องค์ประกอบของคอร์รัปชันเชิงนโยบาย อย่างน้อยประกอบด้วย 1) มีการใช้อำนาจระดับสูงทางการเมืองหรือการบริหารราชการแผ่นดิน 2) สร้างความชอบธรรมตามกฎหมาย จากการทำให้แผนการของพวกตนกลายเป็นนโยบายของรัฐหรือหน่วยงาน 3) นโยบายหรือโครงการนั้นทำให้รัฐและประโยชน์ส่วนรวมเสียหาย 4) ผู้ก่อการมีเจตนาแอบแฝงเพื่อประโยชน์ส่วนตนหรือพวกพ้อง

ในกรณีเช่นนี้พวกเขามักต้องการผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจมากกว่าสิ่งอื่น เช่น ผลประโยชน์ทางการเมือง[v] ขณะที่โอกาสแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบอาจเกิดขึ้นได้สองลักษณะบนเงื่อนไขของการมีผลประโยชน์ทับซ้อนที่พวกเขากุมกลไกอยู่ คือโอกาสตามแผนที่วางไว้และโอกาสที่เพิ่งคิดได้หรือพบเจอเมื่อเริ่มดำเนินการโครงการแล้ว

ความเชื่อมโยงของพฤติกรรมและผลประโยชน์

เนื่องจากคอร์รัปชันลักษณะนี้ห่อหุ้มด้วยนโยบายและกฎหมายได้อย่างแยบยลจนแลดูชอบธรรม ดังนั้นการใช้กฎหมายเพียงอย่างเดียวย่อมไม่เพียงพอที่จะตรวจจับความผิดได้ แต่ต้องศึกษาข้อมูลตลอดกระบวนการ มองแบบองค์รวมโดยพิจารณาถึงพฤติกรรม กระบวนการตัดสินใจ รวมถึงความรับผิดชอบต่อส่วนรวม กล่าวคือ

ก.     ตัวแสดงหรือบุคคลที่เข้ามาเกี่ยวข้องทั้งหมดเป็นใครบ้าง ใครได้อะไร  ใครแสดงบทบาทอะไร[vi]  ใครบงการ ใครเป็นตัวแทนหรืออยู่ใต้อิทธิพลของใคร

ข.     พฤติกรรมของแต่ละตัวแสดงมีความเชื่อมโยงสนับสนุนกันอย่างไร

ค.     ตั้งแต่ก่อนเริ่มจนจบสิ้นโครงการไปแล้ว มีใครได้ผลประโยชน์อย่างไรหรือไม่   

ง.      การดำเนินโครงการนั้นมีผลกระทบหรือขัดต่อผลประโยชน์ของสาธารณะอย่างไร

การรวบรวมข้อมูลเหล่านี้ต้องอาศัยความรู้แบบสหวิทยาการ จึงจำเป็นมากที่ต้องอาศัยร่วมมือจากหลายฝ่ายทั้งหน่วยงานรัฐ ข้าราชการที่เกี่ยวข้อง ประชาชน บุคลากรในสาขาวิชาชีพที่เกี่ยวข้อง นักวิชาการและสื่อมวลชน

กลโกงพลิกแพลงตลอดเวลา

ในอดีตโครงการโฮปเวลล์มูลค่า 8 หมื่นล้านบาท สามารถเสนอให้ ครม. อนุมัติด้วยเอกสารเพียงแค่ 4 แผ่น แต่วันนี้ใครก็แบบทำนั้นไม่ได้แล้ว การเสนอขออนุมัติโครงการขนาดใหญ่ต้องมีขั้นตอนและผ่านกลไกประเมินมากมาย เช่น มาตรการตามรัฐธรรมนูญที่ห้ามนักการเมืองแก้ไขงบประมาณประจำปีโดยเจตนาทุจริต มาตรการวินัยการเงินการคลัง การตรวจทานข้อมูลการขอและการใช้งบประมาณโดยสำนักงบประมาณและรัฐสภา ประเมินความเหมาะสมและเป็นไปได้ของโครงการโดยสภาพัฒน์ฯ การปฏิบัติตามกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างฯ ตรวจสอบการทำสัญญาโดยอัยการสูงสุด เป็นต้น

ทุกวันนี้ทุกหน่วยงานต่างยกระดับการเขียนโครงการโดยใช้บริษัทที่ปรึกษาหรือนักวิชาการจากมหาวิทยาลัย ตั้งแต่จัดทำการศึกษาวิเคราะห์ความคุ้มค่าและเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ แผนการลงทุน จัดทำรายงาน EIA - HIA ให้ดูน่าเชื่อถือและถูกต้องตามกฎกติกาใหม่

แต่น่าเศร้าที่วันนี้คอร์รัปชันขนาดใหญ่ก็ยังมีให้เห็นอยู่ เพราะหลายโครงการเลือกใช้บริษัทที่ปรึกษาและนักวิชาการที่ไม่ซื่อสัตย์ต่อวิชาชีพ เห็นแก่ผลประโยชน์เล็กน้อย ไปร่วมมือกับผู้มีอำนาจปั้นแต่งข้อมูลเท็จเอาใจเจ้าของโครงการ ขณะที่กลไกตรวจสอบของรัฐที่มีอยู่ก็ไม่เข้มแข็งพอ

จะลดปัญหา ต้อง “เพิ่มความโปร่งใส เข้มงวดกฎกติกา เข้มแข็งการตรวจสอบ”

ภาคประชาชนควรทำอย่างไร?

1.       เป็นนักสืบไซเบอร์ด้วยตัวเอง ช่วยกันติดตามเรื่องที่สงสัยและใช้เครื่องมือเทคโนโลยี่วิเคราะห์ข้อมูลภาครัฐ เพื่อสืบค้นข้อมูล เช่น ACT Ai และ COVID Ai ของ ACT, eMENSCR ของสภาพัฒน์, ภาษีไปไหน ของ DGA, GF-MIS ของกรมบัญชีกลาง เป็นต้น

2.       กระตุ้นองค์กรวิชาชีพ เช่น วิศวกร สถาปนิก นักบัญชี องค์กรภาคธุรกิจ เช่น สภาหอการค้า สภาอุตสาหกรรม สมาคมธนาคาร นักวิชาการและสถาบันทางวิชาการ ให้แสดงความรับผิดชอบต่อบ้านเมืองร่วมกัน อย่างน้อยก็ควรชี้แนะสมาชิกของตนและให้ข้อมูลที่เป็นประโยชน์ต่อสังคม

3.       กดดันภาครัฐและนักการเมืองให้ยอมทำตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ คือ เปิดให้ประชาชนรับรู้ข้อมูลอย่างเพียงพอ ปกป้องประชาชนหรือสื่อมวลชนที่เปิดโปง ชี้เบาะแส และมีกฎหมายป้องกันการฟ้องปิดปาก (Anti - SLAPP Law)

4.       สร้างนวัตกรรมทางเทคโนโลยี่สำหรับประชาชน (Civic Tech) ให้มากขึ้น เพื่อเป็นเครื่องมือตรวจสอบการใช้งบประมาณและใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ (เหมือนที่กล่าวในข้อ 1)

5.       ผลักดันให้รัฐและนักการเมืองยอมออกกฎหมายป้องกันการมีผลประโยชน์ทับซ้อน

ภาครัฐต้องยกระดับการป้องกันอย่างไร?

1.       ปลดล็อคกลไกภาครัฐที่ปิดกั้นการมีส่วนร่วมและตรวจสอบของประชาชนและสื่อมวลชน

2.       ปลุกกลไกป้องกันที่มีอยู่ตามกฎหมายให้ทำหน้าที่ของตนให้เต็มที่ มีผู้รับผิดชอบชัดเจน เป็นอิสระ ไม่ยอมให้ใครขัดขวางแทรกแซง

3.       เปิดข้อมูลให้ครบ ด้วยกลไกที่บังคับให้หน่วยงานรัฐต้องโปร่งใส เช่น ข้อตกลงคุณธรรม โครงการสร้างความโปร่งในการก่อสร้างภาครัฐ (CoST) ขยายศักยภาพเว็บไซ้ต์เพื่อการเข้าถึงข้อมูลรัฐ และใช้เทคโนโลยี่สารสนเทศน์ในการบริหารจัดการให้ครอบคลุม

4.       กล้าที่จะทวนนโยบายที่ถูกเสนอมาว่า สอดคล้องกับบริบทอื่นที่รัฐกำหนดไว้ก่อนแล้วหรือไม่ บทเรียนที่เคยเกิดขึ้นและความเห็นของประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสียเป็นอย่างไร เป็นต้น

5.       กล้าที่จะตรวจสอบอย่างเข้มงวดกับโครงการนอกแผนงานหรือแผนยุทธศาสตร์ของหน่วยงาน

6.       ผลักดันศักยภาพขององค์กรตรวจสอบ เช่น สตง., ป.ป.ช., ป.ป.ท., ป.ป.ง. ทั้งบุคลากรและเทคโนโลยี่บันทึกข้อมูลการดำเนินงานของรัฐ เพื่อประสิทธิภาพในการตรวจสอบ - ประเมินผล ทั้งขณะดำเนินงานและย้อนหลังได้อย่างไม่จำกัด

สรุป

จอมบงการในคดีคอร์รัปชันมักลอยนวลใช้ชีวิตอย่างสุขสบาย โดยไม่สนใจว่าสังคมจะสาปแช่งรังเกียจพวกเขาเพียงใด ทางที่ดีเราควรป้องกันก่อนที่สมบัติของแผ่นดินจะถูกโกงไป และต้องมั่นใจว่า “พลังของประชาชนเปลี่ยนแปลงอนาคตประเทศให้ดีขึ้นได้”